O portal A Voz do Cidadão noticiou na tarde desta terça-feira, 13, a integra de um artigo da Diretora-Geral da UNAFE, Simone Fagá, e do Diretor de Relações Institucionais da entidade, Felipe Hessmann Dutra, sobre o Projeto da Nova Lei Orgânica da AGU.
No artigo Simone Fagá e Felipe Hessmann Dutra destacam que a dupla vinculação prevista no Projeto da Nova Lei Orgânica da AGU, compromete a independência dos Advogados Públicos Federais. “O texto do projeto de lei complementar 205/2012 vai contra os pretendidos avanços esperados para um Estado Democrático de Direito na medida em que perde a oportunidade de corrigir as inconstitucionalidades do texto atual”, afirmou os Diretores da UNAFE.
Veja abaixo a íntegra do artigo publicado pelo portal A Voz do Cidadão:
Nova Lei Orgânica da AGU compromete a independência dos Advogados Públicos
Por Simone Fagá e Felipe Hessmann Dutra
A Constituição Federal de 1988 prevê, em seu art. 131, que a Advocacia-Geral da União é a instituição que, diretamente ou através de órgão vinculado, representa a União, judicial e extrajudicialmente, cabendo-lhe, nos termos da lei complementar que dispuser sobre sua organização e funcionamento, as atividades de consultoria e assessoramento jurídico do Pode Executivo.
A mesma expressão “instituição” é utilizada para designar outra importante função essencial à justiça, qual seja, o Ministério Público, em seu art. 127. E bem se vê que em ambos os artigos a Constituição caracterizou bem as atribuições de cada ente, de modo que a similaridade entre ambas cessam na justa qualificação como funções essenciais à justiça.
Diz-se isso para se chegar a uma questão bastante relevante para a sociedade, mas que infelizmente vai seguindo seu curso na contramão dos avanços requeridos a um Estado Democrático de Direito: o encaminhamento pelo Poder Executivo ao Congresso Nacional do projeto de lei complementar 205/2012, que altera a Lei Orgânica da Advocacia-Geral da União, Lei Complementar nº 73, de 10 de fevereiro de 1993.
Pois bem, referido projeto, em sua alteração prevista para o art. 1º da LC 73/93, praticamente repete o texto constitucional ao afirmar que a Advocacia Pública é função essencial à justiça e a Advocacia-Geral da União é a instituição que representa judicial e extrajudicialmente a União, cada um de seus Poderes, suas autarquias e fundações públicas, cabendo-lhe as atividades de consultoria e assessoramento jurídico ao Poder Executivo, nos termos desta Lei Complementar.
Porém, no art 2º, o projeto prevê que ficam organizadas sob a forma de sistema, as funções de que trata o art. 1º, e aí, a nosso ver, reside um dos grandes males do projeto: a qualificação da Advocacia-Geral da União como um sistema, e não como uma instituição. A diferença, de início, pode parecer sutil, ou até mesmo confinada ao âmbito da semântica, sem repercussão no mundo jurídico, mas só parece…
Caracterizar a Advocacia-Geral da União como um sistema, e não como uma instituição, significa transformá-la em um ente amórfico, pois qualquer outro órgão do serviço público federal, ainda que não integrante da estrutura da Advocacia-Geral da União, seria considerado parte desta apenas por exercer a função de representação judicial ou extrajudicial da União e suas autarquias e fundações públicas, bem como de consultoria ou assessoria do Poder Executivo, mesmo integrando ou sendo subordinada administrativamente a outro órgão.
Ou seja, a visão da AGU como um sistema permite que um órgão seja tecnicamente subordinado a uma instituição, mas administrativamente a outra, mantendo-se uma perniciosa dupla vinculação. Dupla vinculação esta já prevista na atual Lei Orgânica da AGU – Lei Complementar 73/93, em seus artigos 11, caput, e 12, caput, mas cuja legalidade/constitucionalidade está sendo questionada junto ao Supremo Tribunal Federal, por meio da Ação Direta de Inconstitucionalidade – ADI nº 4297, eis que constitui a toda evidência um óbice ao pleno exercício da independência técnica e controle da juridicidade dos atos da Administração Federal. A Advocacia-Geral da União constitui-se em uma instituição própria, de forma que seus órgãos não podem estar submetidos a autoridades estranhas a ela mesma, seja técnica ou administrativamente.
A respeito, colhe-se da petição inicial da referida ADI a seguinte passagem:
As antigas Consultorias Jurídicas foram transformadas em órgãos de execução da AGU e de certa forma já se encontravam estruturadas nos respectivos ministérios e assim foram mantidas. Nota-se, contudo, que a dupla subordinação, foi fruto de pressões políticas por parte dos Ministros de Estado o que não tem sido benéfico para a Advocacia-Geral da União, já que o titular da instituição fica praticamente impedido de dirigir os órgãos e servidores que lhe são subordinados, abrindo caminho para uma série de inconstitucionalidades como a usurpação do exclusivo exercício da função dos advogados públicos federais com a contratação até de terceirizados para exercerem o mister dos Advogados da União.
A esquizofrenia da situação leva a situações inusitadas que insuflam novas inconstitucionais como a ocupação do cargo de consultor-chefe por não integrantes da carreira, anomalamente nomeado pelo Ministro da respectiva pasta, como se o respectivo cargo fosse de nomeação livre nos moldes do Advogado-Geral da União em verdadeira afronta ao art. 131, parágrafo 2º que dispõe ser exigível aprovação em concurso de provas e títulos para ingresso nas carreiras da Advocacia-Geral da União e à jurisprudência desse Supremo Tribunal Federal que se consolidou no sentido de somente o Advogado-Geral da União e seu eventual substituto podem ser nomeados livremente.
Quisesse a Constituição Federal fosse a Advocacia-Geral da União um sistema, permeando todo o Poder Executivo de maneira amórfica, certamente não a teria qualificado como uma instituição, a exemplo da expressão utilizada para a designação do Ministério Público, nem teria lhe previsto expressamente a figura de um chefe, o Advogado-Geral da União.
E como dito, o texto do projeto de lei complementar 205/2012 vai contra os pretendidos avanços esperados para um Estado Democrático de Direito na medida em que perde a oportunidade de corrigir as inconstitucionalidades do texto atual, terminando, o que é pior, por reforçar as inconstitucionalidades presentes na lei em vigor. Com efeito, o projeto 205/2012 mantém a vinculação administrativa de órgãos que integram a AGU a outros órgãos estranhos aos seus quadros. Assim o faz, por exemplo, com as consultorias jurídicas (art. 11), com a Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional (art. 12), e até com a Procuradoria-Geral Federal, o que fica ainda mais claro na regra prevista para a alteração do art. 49 , que prevê a participação de Ministros de Estados e de dirigentes máximos de autarquias e fundações públicas na nomeação de consultores jurídicos em Ministérios e Procuradores Chefes de autarquias e fundações.
A esse respeito, o professor Celso Antônio Bandeira de Melo, em parecer apresentado na ADI nº 4297, expôs que a Constituição não mencionou uma chefia técnica, isto é, uma subordinação técnica, e uma subordinação administrativa, à qual corresponderia, então, correlatamente, uma chefia administrativa. Como a Constituição não procedeu a tal dicotomia, seria simplesmente abusivo, “a latere” de uma expressão clara, cujo sentido é igualmente claro, construir artificiosamente uma partição cuja consequência única seria costear o disposto naquele Diploma Supremo, criando uma dualidade nele não prevista nem sugerida, mas, inversamente, implicitamente excluída ao falar em apenas um Chefe: o Advogado-Geral da União. E segue o professor, prestar consultoria e assessoramento jurídico significa dizer aquilo que o Executivo pode e o que não pode fazer, ao lume do Direito. Implica, portanto, elucidar o Executivo sobre possibilidades e sobre limites que não podem ser transpostos. É da mais solar evidência que a pronúncia de tal responsabilidade, apta, de direito, a coartar conduta contraposta (mesmo que apenas pelo risco das consequências implicadas em seu desatendimento) não pode ser exarada de maneira livre e espontânea pelo subordinado ao seu subordinante, pelo subalterno ao seu hierarca, com a liberdade, independência e a força que teria de ter para o bom e fiel cumprimento de tal missão. O que se vem de afirmar traz consigo a inferência de que se ocorrer dita subordinação ficará “ipsto facto” fraudada a finalidade que o Texto Constitucional houve por bem assinalar à Advocacia-Geral da União, pois, ser-lhe-ão retiradas as condições básicas, elementares, para o fiel cumprimento do encargo que ali lhe foi irrogado.
Destarte, como bem se conclui das palavras do eminente jurista, a se manter a dupla subordinação dos órgãos da Advocacia-Geral da União a outros órgãos do executivo, em um verdadeiro sistema amórfico e indefinido, jamais haverá a independência técnica efetiva da AGU para a concretização do seu mister traçado na Constituição Federal de 1988.
Frise-se, ao final, que a Comissão Nacional da Advocacia Pública da Ordem dos Advogados do Brasil recentemente editou dez súmulas que deverão servir de diretriz para a entidade em defesa da advocacia pública, sendo o seguinte o teor das súmulas 2 e 3:
Súmula 2 – A independência técnica é prerrogativa inata à advocacia, seja ela pública ou privada. A tentativa de subordinação ou ingerência do Estado na liberdade funcional e independência no livre exercício da função do advogado público constitui violação aos preceitos Constitucionais e garantias insertas no Estatuto da OAB.
Súmula 3 – A Advocacia Pública somente se vincula, direta e exclusivamente, ao órgão jurídico que ela integra, sendo inconstitucional qualquer outro tipo de subordinação.
Por todo o exposto, a conclusão óbvia é a de que o projeto de lei complementar 205/2012 perde uma grande oportunidade para solucionar uma inconstitucionalidade perniciosa e arraigada em nosso Estado, e de que seu texto, na forma atual, não deve encontrar eco no Congresso Nacional, onde urge ser modificado para que a Advocacia-Geral da União possa, enfim, exercer sua missão constitucional.
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[1] Art. 49. São nomeados:
I – mediante indicação do Advogado-Geral da União, os titulares dos cargos de natureza especial de Corregedor-Geral da Advocacia da União, de Procurador-Geral da União, de Procurador-Geral Federal, de Consultor Geral da União e de Secretário-Geral de Contencioso Constitucional;
II – mediante indicação dos respectivos Ministros de Estado, os titulares dos cargos de Consultor Jurídico dos Ministérios, ouvido previamente o Advogado-Geral da União;
III – mediante indicação do Ministro de Estado da Fazenda, o titular do cargo de natureza especial de Procurador-Geral da Fazenda Nacional, ouvido previamente o Advogado-Geral da União;
IV – mediante indicação do Presidente do Banco Central do Brasil, o titular do cargo de Procurador-Geral do Banco Central, ouvido previamente o Advogado-Geral da União;
V – mediante indicação do Advogado-Geral da União, os titulares dos demais cargos de natureza especial e em comissão da Advocacia-Geral da União;
VI – mediante indicação conjunta do Advogado-Geral da União e dos respectivos dirigentes máximos, os titulares dos cargos de Procurador Chefe das autarquias e fundações públicas federais.
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